МОСКВА, 14 апреля, PrimaMedia. Вряд ли кто-то станет спорить с тем, что бюджет в демократическом государстве – инструмент не столько административный, сколько политический. Можно сколь угодно убедительно говорить о приоритетах национальной стратегии, но реальное ее наполнение определяется не словесной шелухой, а движением вполне реальных миллиардов. Куда они идут – то и приоритет. Поэтому бюджетный процесс всегда привлекает особе внимание, а сам главный финансовый документ расписывается в мельчайших деталях, сообщает официальный сайт партии "Единая Россия".
В отношении России это утверждение, увы, справедливо лишь отчасти. Да и эта часть – "национальные проекты" – появилась лишь в прошлом году. Образование, здравоохранение, сельское хозяйство и жилищное строительство – явные политические приоритеты Бюджета-2006. Их назовет вам любой человек с улицы, хоть иногда смотрящий телевизор.
Возникает парадокс. На перечисленные национальные проекты, даже с учетом госгарантий, планируется направить порядка 180 млрд. рублей. В то время как общие доходы должны превысить 5 трлн. Иными словами, на публично объявленные, более-менее понятные обществу стратегические программы планируется направить лишь около 3% общих доходов.
На какие приоритеты идет остальное? На данный вопрос (по крайней мере, с ходу) затруднится ответить не только человек с улицы, но и большинство экономистов. И отнюдь не в силу недостаточной компетентности. Просто эти приоритеты так и не были сформулированы. Т.е. их, с точки зрения общества, как бы нет.
Взять, например, вопрос о государственных инвестициях. Это приоритет? Судя по объему выделяемых средств, да. Но в чем именно он заключается? Представьте себе ситуацию: в конгрессе США чиновник рассказывает о проекте очередного бюджета, в котором 70 млрд. заложено на некие нужды. Можно не сомневаться, что конгрессмены обязательно поинтересуются, что же это за расходы. "Я потом решу. Пока же могу дать только клятвенное устное обещание – каждый проект будет не дешевле 5 млрд.", – ответит чиновник.
Представить себе столь абсурдный диалог невозможно. Никому даже в голову не придет предложить Конгрессу США утвердить столь солидные расходы, не только не рассказав, в чем именно они заключаются, но и признав, что сам не знает. В России же это называется "Инвестиционный фонд". Причем данный фонд составляет лишь малую часть государственных капиталовложений. Через механизмы Федеральных адресных инвестиционных программ (ФАИП), Федеральных целевых программ (ФЦП) правительством распределяются куда большие деньги – сотни миллиардов.
Не намного прозрачнее и другие расходные статьи. В проекте Бюджета на 2006 год, была заложена никак не расшифрованная строка "Другие общегосударственные расходы", ассигнования по которой составляют 130 млрд. рублей, т.е. более 4 млрд. долларов.
Отсутствие в России внятной системы бюджетных приоритетов – прямое следствие того, что их попросту некому определять. В странах с развитой демократией этим занимаются избранные народом глава государства и парламент, обобщающие поступающие от общества сигналы, запросы и вызовы, и формулирующие на их основе свои программы. Именно так появляются приоритеты, которые затем воплощаются в главном финансовом документе. Например, в бюджетном процессе США существует понятие "бюджетной резолюции" Конгресса, распределяющей ассигнования между основными статьями, и "разрешающего законопроекта", который готовят профильные комитеты Конгресса.
Именно этими документами санкционируется осуществление той или иной программы, определение ее целей, а также установление предельного объема средств, которые могут быть на нее израсходованы. В итоге, как констатировал бывший директор Бюджетного управления Конгресса Р. Райшауэр: "Мы имеем систему, в которой каждая бюджетная строка продумывается много раз, прежде чем она будет принята. Обсуждение происходит, когда на рассмотрение вносится президентский бюджет и когда палата представителей и сенат принимают так называемую "бюджетную резолюцию". Потом следуют дебаты в процессе ассигнований, когда, собственно, и принимается решение о расходовании тех или иных сумм. Кроме того, существует еще процедура санкционирования. Так что с некоторыми статьями расходов политики должны будут встретиться раз семь в течение года".
В России этот механизм работает в крайне усеченном виде. В ходе разработки Бюджета-2006 лишь Президент ясно сформулировал свои приоритеты, в частности, в виде 4-х национальных проектов. Но ни один глава государства не обязан, да и не в состоянии следить за каждой бюджетной строчкой. Для этого есть правительство и депутаты. Оставшуюся часть приоритетов должны формулировать они.
Однако кабинет министров от этой функции, фактически, уклоняется, ограничиваясь лишь поддержкой президентских предложений, и "текучкой". Собственных приоритетов у правительства нет. Что же касается парламента, то здесь проявляется особенность российской ситуации – несмотря на формальные полномочия, реальных возможностей влиять на бюджетный процесс у депутатов совсем немного. Абсолютное большинство депутатских инициатив правительством отвергается по определению: Минфин противодействует любым связанным с затратами предложениям. Таким образом, правительство не формулирует приоритеты само, и не дает делать это Федеральному Собранию. В итоге все обязанности такого рода ложатся на Президента: остальные, вроде как, не причем. Более того, огромные суммы – сотни миллиардов рублей (в частности, уже упомянутые ФАИП, Инвестфонд, и др.) и вовсе распределяются кабинетом министров без какого-либо согласования с выборными органами, т.е. по собственному усмотрению чиновников.
В итоге, несмотря на постоянный рост бюджетных расходов, отдача от них остается крайне низкой. Подобный итог предопределен: если нет целей, невозможно и их достижение.
Очевидно, что подобная ситуация ущербна. Через федеральный бюджет проходит огромная часть ВВП. Если эти средства направляются на приоритетные, реально значимые проекты, и используются эффективно, это даст хорошую отдачу. Если нет – деньги "уйдут в песок".Наличие проблемы эффективности расходов исполнительная власть осознает. Министерством финансов разработаны поправки в Бюджетный кодекс, главная цель которых – ориентировать бюджетный процесс на результат, заставить бюджетополучателей планировать свою деятельность, ставить перед собой конкретные задачи, и отчитываться об их решении. Это огромная техническая работа, и она проделана на хорошем уровне.
Однако остается и другая сторона медали. Кто-то должен все же формулировать – досконально, построчно – приоритеты бюджетной политики. Однако эту тему предлагаемые Минфином поправки обходят. А значит, несмотря на решение некоторых технических вопросов, глобального роста эффективности бюджетных расходов не будет.
Между тем решение проблемы существует, и полностью соответствует мировой практике: все значимые расходы бюджета должны быть абсолютно публичными. Конкретное выражение этого принципа заключается всего в четырех пунктах, которые также должны стать составной частью реформы Бюджетного кодекса.
1. ФЦП и ФАИП. Целевые и адресные инвестиционные программы должны обсуждаться и утверждаться парламентом. Это, с одной стороны, приблизит их к реальным потребностям общества, а с другой, позволит наполнить партийные программы реальным содержанием, т.е. даст партиям возможность вырабатывать решения, и, при избрании, воплощать их в жизнь.
2. Межбюджетные отношения. Методики распределения между регионами средств федерального бюджета также должны утверждаться на законодательном уровне. На сегодня эти механизмы абсолютно непонятны, а значит, непрозрачны для общества.
3. Инвестиционный фонд. Законодательному утверждению подлежит, как минимум, методика распределения средств данного фонда. В реальности же, поскольку речь идет о штучных проектах, они должны утверждаться парламентом одновременно с Законом о бюджете на пообъектной основе. Помимо этого, такой механизм создаст стимулы для цивилизованного взаимодействия между Федеральным Собранием и парламентскими партиями с одной стороны, и экономическим сообществом – с другой.
4. Стабилизационный фонд. Дискуссия о его судьбе тянется уже несколько лет, однако Правительство так и не смогло предложить внятной концепции его использования. Между тем, очевидно, что продолжать накапливать Стабфонд становится все сложнее хотя бы из политических соображений. В этих условиях необходимо найти, и законодательно закрепить алгоритм использования средств: например, при достижении Стабфондом определенного потолка (например, размер одного годового бюджета страны) направлять вся суммы сверх него на расходы, не вызывающие инфляцию внутри страты.
Такими расходами могут стать, например, закупки необходимого медицинского импортного оборудования, которое не производится в России.
Такими расходами может стать создание инфраструктуры по переработке леса, чтобы из страны вывозили не кругляк, а продукты с высокой долей добавленной стоимости. После реализации этого бизнес-проекта, в сложные бюджетные годы, государство вполне может выставить эти работающие заводы на продажу и вернуть деньги в бюджет в нужное время. Добавленная стоимость останется в России навсегда, независимо от формы собственности. Чем не "фонд будущих поколений"? Сейчас затраты на строительство этих заводов не вызовут инфляции, поскольку оборудование – самая дорогая часть проекта – будет закуплено за валюту за границей – в России сегодня, к сожалению, нет реальной перспективы производства технологии в данной сфере.
Это всего лишь примеры. Возможны и иные решения. Когда эти вопросы будут решены, и бюджетные миллиарды начнут распределяться открыто, в соответствии с общественными приоритетами, по прозрачным общественным, парламентским, а не кулуарным чиновничьим, процедурам; когда избиратели смогут понять цели, на которые направляются столь значительные средства, возрастет эффективность не только бюджетного процесса – вырастет конкурентоспособность всего государства, всей России.
Депутаты Государственной Думы члены Генерального совета Партии "Единая Россия" А.В.Буренин и И.Н. Игошин
Постоянный адрес документа https://www.edinros.ru/news.html?id=112343
